Una instancia reflexiva y revisora de las leyes que genera el Congreso
No es exagerado señalar que la madre de todas las reformas políticas, en el periodo que vive nuestra República, es producir el tránsito del régimen unicameral al bicameral. Esta reforma constituye un paso fundamental para mejorar no solo la calidad de las leyes, sino también la propia representación nacional y las relaciones con el Poder Ejecutivo.
La instalación de una cámara de senadores, como instancia reflexiva y revisora de las leyes que genera la cámara de diputados, no solo amenguará el enfrentamiento entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, sino también evitará que el Tribunal Constitucional (TC) sea el recurrente espacio para resolver controversias sobre la constitucionalidad de las leyes.
Dejará así este ente de hacer las veces de una cámara revisora, e incluso de estar obligado a legislar mediante sentencias. Por eso me parece atinada la propuesta que se discute en la Comisión de Constitución del Parlamento, a fin de aprobar una reforma constitucional que, entre otras cosas, permita que el año 2023 se instale la cámara alta, que funcionaría hasta el año 2026.
Las elecciones para la cámara de senadores puede ser también una ocasión para eliminar el voto preferencial y que los representantes de la cámara alta se elijan en un distrito electoral único, corrigiendo nuestra fragmentación nacional, obligando a los partidos a estructurarse nacionalmente y a echar nuevas raíces sobre la base de una mayor valoración de su oferta pública y sus idearios.
Si bien el sistema bicameral tiene un rol trascendental como articulador entre los diversos poderes del Estado, según la experiencia de diversos países de América Latina, proponer este cambio para el sistema político peruano no debe significar que pasemos por alto una realidad inconclusa, como es el mal funcionamiento del régimen unicameral, porque los vicios actuales se podrían trasladar al régimen bicameral, más adelante. Cualquier cambio que se proponga en el sistema político no debe perder de vista ese objetivo.
Se impone examinar en qué medida la relación que se produce entre las cámaras legislativas, el Poder Ejecutivo, el pueblo y los representantes puede ser solucionada con el solo cambio de las cámaras. Y es que, independiente de otras variables, como el régimen electoral, la relación con los partidos políticos o con el Poder Ejecutivo no puede escamotear el hecho de que la reforma política es una de las tantas variables que deben analizarse para conseguir que nuestro régimen representativo sea más eficiente. Hay otros cambios adicionales que realizar; por ejemplo, eliminar la inmunidad parlamentaria y anular los privilegios que se constituyen en un factor de separación inercial entre los representantes.
Por tanto, cualquier reforma que se intente emprender desde la Comisión de Constitución del Congreso debe de hacerse con un enfoque sistémico. No solo se trata de reemplazar el unicameralismo por el bicameralismo, sino sortear otras vallas que condicionan la efectividad de una reforma, tal como ocurre con las deficiencias organizacionales del unicameralismo. Una de las carencias de la cámara única está en las condiciones inapropiadas para que las agrupaciones partidarias preparen y seleccionen a los militantes o invitados que postulan como candidatos, que favorecen la ineptitud y la incompetencia en el desempeño de la función representativa. De ahí la importancia de anular el voto preferencial.
Tenemos otros problemas en el sistema de representación. El solo hecho de conocer otras realidades no nos permite solucionar los problemas de representación en el Perú, que son propios y particulares en nuestro país e inherentes a nuestra historia. Es cierto que el bicameralismo tiene elementos que nos pueden ayudar. Pero que exista bicameralidad no significa pasar por alto una realidad inconclusa, como es el mal funcionamiento del régimen unicameral. Si no se soluciona este aspecto, los vicios actuales se trasladarán al régimen bicameral.
Otra prioridad es mejorar la capacidad de producción legislativa, institucionalizando un procedimiento, un sistema de generación de leyes de calidad y que recojan el interés nacional. Para tal efecto urge pasar, por lo menos, por tres fases para la implantación de la reforma, a manera de una reingeniería institucional, como soporte de la bicameralidad.
La primera fase es el inicio de la reingeniería, que abarca la efectividad y realineamiento del unicameralismo; la segunda fase es la reforma, con la formulación y visión del diseño; la tercera fase es la implantación de la reforma, con el desarrollo y sostenibilidad del bicameralismo. Se requieren por lo menos diez procesos para la reforma, sobre la base de un Congreso inteligente que planea, programa y prioriza su acción en función de la utilidad de sus productos en la República; como, por ejemplo, la obligatoriedad de aprobación de una agenda consensuada al inicio de la primera legislatura ordinaria. Esto supone modificar el Reglamento del Congreso. Es pertinente una optimización gradual y planeada de la representatividad, lo cual supone, en términos de costo, mantener el 0.6% del total del presupuesto anual como límite para el presupuesto organizacional del Congreso. Esto supone 132 diputados y 50 senadores, pero en el futuro, conforme se vean los logros positivos de este cambio, el Perú requiere corregir la subrepresentación del parlamento peruano pasando, por lo menos, a 180 diputados y 60 senadores en los próximos 20 años.
La bicameralidad promueve la rendición de cuentas y controla la concentración de poder, favorece la representación equitativa, ayuda a mejorar la calidad democrática y el buen gobierno, y permite a la ciudadanía asegurar su participación, creando una esfera de debate nacional de mayor calidad. El Senado puede tener un rol muy importante, mejorando el diálogo entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo; sobre todo cuando vivimos un periodo de alta judicialización de la política. En suma, el sistema bicameral puede funcionar como una técnica jurídica que esté al servicio del sistema político y de la capacidad de tomar decisiones políticas en base al interés nacional.
Escribe: Neptalí Carpio Soto – periodista