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La pobreza técnica del proyecto de “Alcaldía Mayor” para Lima

El alcalde de Lima, Miguel Romero, ha vuelto a desempolvar el proyecto de Ley que, en octubre del 2020, su antecesor vacado, Jorge Muñoz, presentó al Congreso, para crear la “Alcaldía Mayor” de Lima (Proyecto de Ley N°6475).

Se intenta copiar en lo que le conviene la experiencia de la ciudad de Bogotá, para supuestamente superar la alta fragmentación institucional y territorial de nuestra capital. En este artículo, queremos demostrar que la referida propuesta no es ninguna solución para una problemática tan compleja, sino que por el contrario, terminaría por agudizarla, para  ser funcional a la otra tendencia que pretende crear más distritos en la ciudad.

El primer error de la propuesta consiste en intentar modificar la Ley Orgánica de Municipalidades N°27972, frente a un tema tan complejo como el agotamiento institucional de la gobernabilidad capitalina, con solo dos artículos y cinco disposiciones complementarias, cuando en realidad el proyecto requeriría una reforma constitucional, en vista que al proponer la creación de “alcaldías territoriales”, este colisiona con el Articulo 198 y el capítulo XIV sobre la descentralización y el régimen municipal. Llama la atención la escasa consistencia técnica y legal del proyecto y que éste haya sido aprobado por el propio concejo municipal, sin por lo menos someterlo a una discusión de la Asamblea Metropolitana de alcaldes y la sociedad civil.

El segundo error que comete la propuesta en su artículo 2, es seguir concibiendo al territorio metropolitano como una jurisdicción provincial, cuando diversos especialistas y, la propia normativa de ordenamiento y demarcación territorial establecida en la Ley N°27795 y sus instrumentos técnicos, establecen una tipología de ciudades, donde nuestra capital es considerada “Metrópolis Regional”. No solo eso, sino que, al ser Lima Metropolitana (LM) una megalópolis, tiene a su interior sub regiones, también de carácter metropolitano, donde se vienen consolidando identidades territoriales como Lima Norte, Lima Sur, Lima Centro, San Juan de Lurigancho, Lima Este y el propio Callao. En la base de este grave error de conceptualización existe un enfoque territorial equivocado, en un espacio urbano que se aproxima a los 3,000 Km2, una de las 50 ciudades horizontales más pobladas del planeta.

Del error anterior se deriva el tercero, que consiste en seguir formulando una estructura que impide reclamar y asumir las 185 funciones que las leyes de descentralización le otorgan a nuestra capital, tan igual que cualquier otro gobierno regional del país, cuando de lo que se trata es de optar por una estructura supramunicipal, propicia para una megalópolis como Lima. Esas funciones de carácter regional, no han podido ser asumidas por la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), no solo porque no existió voluntad del gobierno nacional y de los alcaldes metropolitanos, que se eligieron en los últimos 20 años, para que el gobierno metropolitano asuma esas funciones, sino porque también se bloqueó el mandato de la ley municipal para aprobar un estatuto. Los hechos han demostrado, en esta últimas dos décadas, que el enfoque establecido en el artículo 198 de la Constitución ha fracasado, al otorgarle a LM menor poder y menores recursos que el Callao, ahí donde si existe un gobierno regional, con una sola provincia. La única solución para resolver este impase es modificar ese artículo de la Carta Magna, para crear en Lima Metropolitana, incluyendo el Callao, un Gobierno Regional Metropolitano de Régimen Especial, con competencias de municipalidad metropolitana.

El cuarto error que comete el proyecto de ley de “Alcaldía Mayor”, es que, sin decirlo abiertamente, propone en su segunda disposición transitoria disolver los 43 distritos de la capital, dándole al Concejo Metropolitano la potestad de “integrar distritos”. Al proponer crear cinco unidades territoriales, supeditadas al “Alcalde Mayor”, en el fondo, no se formula una integración sistémica para resolver los problemas de fragmentación, sino, un enfoque abiertamente centro alcaldista, que no tiene nada que ver con las experiencias internacionales para superar la atomización territorial. Por ejemplo, en los casos de Quito, Bogotá, Nueva York, Paris y Sao Paulo, los exitosos intentos integración de territorios y distritos, no consistieron en disolver municipalidades distritales, sino mantenerlas, pero articuladas a un ordenamiento metropolitano de obligatorio cumplimiento con procesos administrativos, presupuestales, urbanísticos, de gestión ambiental únicos que superan las autarquías distritales. La ciudad de Quito en Ecuador, mantiene sus 65 parroquias (distritos), pero articuladas en nueve zonas metropolitanas de administración.

El quinto error del proyecto, estriba en el desinterés que se muestra por democratizar la representación y gestión de la ciudad. En la tercera disposición transitoria del proyecto, se propone que los cinco alcaldes territoriales sean elegidos por votación universal, pero no se atreve a proponer que la creación de los cinco distritos electorales propuestos, también sean para elegir a los regidores del Concejo Metropolitano. Al alcalde de Lima le interesa supeditar a esos cinco alcaldes territoriales bajo su mandato, pero se opone a que el Concejo Metropolitano elija a su propio presidente, en una situación donde se ha hecho costumbre que el alcalde instale las sesiones del concejo metropolitano y, luego, las abandone, porque objetivamente no tiene tiempo para ejercer sus funciones de autoridad ejecutiva y, a la vez, autoridad legislativa. Tampoco se fortalece la asamblea metropolitana de alcaldes con representación de la ciudad civil y deja un enorme vacío sobre el rango que tendrían en esa instancia los llamados cinco “alcaldes territoriales”.

El sexto error del proyecto, es la renuncia fáctica que tiene el enfoque de la “Alcaldía de Mayor” para asumir las competencias de gobierno regional. Pese a que en la exposición de motivos se reconoce las competencias de región de la MML, eso no ocurre en el articulado, cuando en lugar de empoderar un instrumento de gestión como es el “Estatuto de Lima”, en la segunda disposición transitoria se fortalece la figura del Reglamento de Organización y Funciones (ROF), con lo cual se mantiene el impase para que la MML pueda constituir gerencias de rango regional y procesos administrativos y funcionales que le permitan dirigir la salud, la educación, la generación de empleo, el ordenamiento territorial, la gestión de riesgo y otras competencias de neto contenido regional. No es casual que, en la modificatoria del artículo 151 de la Ley Orgánica de Municipalidades, que se propone, no se mencione las funciones anteriormente mencionadas, sino las tradicionales funciones de una municipalidad de mero rango provincial.

El séptimo error de la propuesta, ya linda con un abierto maltrato de la población del distrito del Cercado de Lima. Tanto en la exposición de motivos como en la segunda disposición complementaria que propone crear las llamadas “Unidades Territoriales”, el distrito céntrico de la capital, simplemente no existe. Es decir los ciudadanos de ese distrito ya no solo no podrán elegir su municipalidad distrital, una promesa que siempre se ha incumplido, sino que tampoco tendrán derecho a participar y elegir a los alcaldes territoriales. Un poco más y el proyecto dispone expresamente disolver la jurisdicción del Cercado de Lima.

Hay otros garrafales errores e inconsistencias en el proyecto, que por razones de espacio, no podemos tratar, pero llama la atención la mirada interesada en fortalecer solo la figura de la alcaldía, sin resolver otros problemas medulares para fundar una nueva gobernanza. Mientras Bogotá acaba de renovar su Estatuto de gobierno que rige desde 1993 y la ciudad de Quito ha puesto a consulta ciudadana su Estatuto Metropolitano; la MML, se resiste a aprobar un estatuto. Con una propuesta tan precariamente consistente, como la formulada en el proyecto de ley de la “Alcaldía Mayor, lo único que provocara es la reacción de las municipalidades distritales para oponerse a este proyecto, en la medida en que no forma parte de un pacto social capitalino. Ya se verá cómo mientras persiste una visión centralista de la gestión, reactivamente crecerán las propuestas regresivas de mayor desintegración y fragmentación, tal como ocurre con las propuestas de crear los distritos de Huaycán, Manchay, Pachacutec, entre otros. Ciertamente, a una acción centralista le corresponderá una reacción para fragmentar más la ciudad.

Una reforma institucional de Lima supone, por lo menos abordar de manera sistémica los siguientes cambios sustanciales: crear una jurisdicción regional metropolitana, incluyendo al Callao, la creación de un gobierno supramunicipal; la creación de sub regiones y un gobierno regional metropolitano; la aprobación del Estatuto de Lima; la creación de una nueva estructura gerencial para asumir competencias municipales; la reglamentación de instancias intermedias; la creación de distritos electorales para democratizar la elección de representantes al gobierno regional metropolitano; la creación de una policía local metropolitana; la regulación de un sistema único presupuestal y de planeamiento participativo, entre otros cambios estructurales.

El referido proyecto no asoma como una salida integral y sistémica que la compleja ingobernabilidad de Lima requiere.

Fuente: Pata Amarilla – Neptalí Carpio Soto periodista

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